不难看出，他还是在相当形式性地理解分权。

由此，我们可以看出，功能主义的国家权力配置原理，不仅内在包含于我国1982年《宪法》的国家机构规范中，也在实践中隐微地发挥着规范性的作用。他还对民主集中制做了这样的论述：我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促进各类国家机关提高能力和效力。

[115]张双根：指导案例制度的功能及其限度——以指导案例8号的引用情况为分析样本，《清华法学》2017年第3期，第150页。[64]阿克曼，见前注[34]，第8页以下。(一)民主集中制的坚持与困境 作为国家权力配置原则的民主集中制[44]曾经是与议行合一论相伴随并相互诠释的。[60]参见《彭真传》编写组：《彭真传》(第四卷)，中央文献出版社2012年版，第1451页。[47]许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第183页。

[52]肖蔚云：新宪法对民主集中制原则的发展，《法学研究》1983年第1期，第7页。[107]林彦，见前注[103]，第44页。另一方面，需要放宽风险管理阶段的行政裁量。

通过科学方法，风险评估机关既可以按照性质将转基因食品风险区分为不同类型的风险，如毒性、致敏性、抗药性等，也可以按照风险等级将风险分为紧迫的危险（即不安全）、具有较高程度安全风险、仅对部分人群具有安全风险（致敏性）以及无风险。第二十二条规定，国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。[33]余凌云教授认为查明事实是一个感知世界、获取证据，并把证据归入到哪些本身通常就不很精确的概念和分类中去的混合过程。在风险管理阶段，行政机关需要根据风险评估的结果，结合相关的公共利益考量进行规制，基于风险和公共利益的动态关系，应该允许一定程度的裁量存在。

四、我国转基因食品风险规制中的行政裁量 通过前几部分的分析可以看出，转基因食品风险规制的过程实际上是行政机关对事实、要件和法律效果进行系统考量和动态权衡的过程，这一过程始终围绕着作为事实基础的风险和作为公共政策基础的公共利益展开，因此必须借助行政裁量才能进行。尽管国际社会越来越强调风险预防原则的重要性，但是风险预防原则是风险面向的，排斥政策考量和利益权衡，因此，风险管理机关并不能仅仅依据风险预防原则行事。

[45]首先，行政机关需要寻找相应的法律规范，并确定和解释法律规范适用的要件，进一步将已经确定的事实带入法律，即用法律涵摄事实。公共利益属于典型价值的不确定法律概念，只有通过主观性价值输入才能确定其内涵。如果囿于成本等方面的限制，不能尽快建立上市前的风险评估程序，则需要修改《食品安全法》或者《食品安全法实施条例》或者制定有关专家选拔和信息公开的部门规章或规范性文件，对以下两方面的具体标准和程序进行规定：一是规定食品安全风险评估专家委员会成员的选拔标准和选拔程序，需要明确专家委员会成员的专业领域、从业年限、职称等方面的情况，特别是要审查其兼职情况，确认其是否存在潜在的或者实际的利益冲突，并确定相应的利益冲突的解决程序。但是需要注意的是，消费者针对食品是否含有转基因原料的信息自主做出选择，必然会造成决策的个体化、分散化，从而无法对风险进行整体上的防范与消解。

[49] 参见前注【46】，王贵松文，第144页。但是如果法律规范中的要件包含有不确定法律概念，行政机关则需要对不确定法律概念进行解释，即进行要件裁量。五、结语 通过上面的分析，本文的结论是对转基因食品风险的法律规制应该围绕裁量权的授予、行使和约束进行，从行政裁量视角可以细致地观察行政机关如何进行转基因食品风险规制。依据辅助性理论（Subsidiaritaetsprinaip）的要求，实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务，在个人凭自己的努力无法实现公共利益时，国家可以介入，确保公共利益的实现。

之所以要对专家进行选拔，是因为依据日常生活经验，公众通常认为专家是同质群体，但是科学技术学早已证实科学技术活动是彻头彻尾的社会活动，专家在科学技术活动中也存在资源争夺、意识形态和价值观冲突。需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品药品监督管理部门立即制定、修订。

[19] 陈海嵩：风险社会中的公共决策困境——以风险认知为视角，《科学社会管理与评论》2010年第1期，第100页。农业转基因生物的范围要窄于转基因食品，农业转基因生物中包括转基因农产品的直接加工品，但是并不包含深加工食品。

[47] 参见前注【4】，英格沃·埃布森文，第35页。更重要的是，转基因食品的推广和普及也会推动转基因技术的研发，这涉及到国家间的技术竞争。委任是符合多元主义的思想逻辑的。这两种观点之间显然存在着一定的冲突，这使得国家在进行公共决策时，必然要面对正当性（基于公众意志的一般认知）和合理性（基于专家的精确计算和对后果的预计）的冲突。在个案中，当评估机关通过评估活动将风险具体化之后，风险管理机关不能做出明显与风险评估机关结论明显相反的解释或判断。该测试包括四阶审查，即：被规制言论是否虚假或者误导公众。

例如，欧盟在2002年成立了负责食品安全风险评估职责的专门机构——欧盟食品安全局，该机构在制度层面将作为科学事业的食品安全风险评估与作为政治事业的食品安全风险管理相分离。在普通法上，国家规制转基因食品风险的正当性则可以通过实质性政府利益（Substantial Government Interests）来证成。

此外，评估机关或机构还要考虑到信息公开可能带来的负面影响，如泄露商业信息等。莱蒙检验包含三个步骤，即法律必须有世俗的目的、法律的主要或首要的影响必须是既不促进也不限制宗教以及法律不得助长政府过度卷入宗教。

安委会的评审非常严格、分为三个组，食用安全组、环境安全组和分子特征，在安全性问题上是零容忍，出现任何一点问题都无法通过安全评价。参见戚建刚、易君：我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机及其克服，《北方法学》2014年第2期，第93页。

[39] 参见前注【28】，戚建刚、易君文，第155页。[49]通过引入公共利益，行政机关能够证明在风险管理中引入其他考虑因素的正当性，从而从被动的回应风险转为将风险放入到行政机关需要落实的有关公共利益的众多任务之中去斟酌，以彰显行政机关作为公共利益代表者和保护者的角色定位。[53]在本案中，法院可以适用用于处理政教分离案件的莱蒙检验（Lemon Test）方法检验FDA自愿标识制度是否加重公民信仰的负担。[35]虽然学者们对于事实查明阶段行政裁量的观点比较一致，但是需要注意的是，学者们所指的是对于事实的判断不存在选择的可能性，并不意味着评估机构为了事实判断所进行的相关行政活动本身不可以存在裁量。

[22]为了弥补这种理性的局限性，立法机关应当通过一般授权将规制的权力委任给行政机关，由行政机关通过行政过程来更加妥当地协调风险认知和利益要求的冲突。由于立法者授权行政机关进行风险规制，行政机关实际上并没有可以适用的明确规范。

一种基于科学理性，认为在不存在转基因食品有害的确定证据的情况下，应该对转基因食品适用实质等同原则，即如果对转基因食品各种主要营养成分、主要抗营养物质、毒性物质及过敏性成分等物质的种类与含量进行分析测定，与同类传统食品无差异，则认为两者具有实质等同性，不存在安全性问题。立法机关既不能对转基因食品进行完全的禁止，也不能完全不予规定，将转基因食品风险完全留待到损害确认阶段解决。

这种控制的目标包括两个方面：一是防范和消解风险，这就要求国家尽可能的在规制中查明事实、识别风险。[13] 参见邓炜辉：论社会权的国家保护义务：起源、体系结构及类型化，《法商研究》2015年第5期，第13页。

为了确保公众能够充分了解风险评估的内容、过程等信息，评估机关或机构公开信息的方式需要以尽可能提高公开程度并减少公众理解的障碍为目标，国外通常也针对信息公开制定规则或基准，为信息公开提供指引。转基因食品的风险一旦得到确定，必然会成为普遍的、重大的损害。在立法之时，实践及其发展并不能为立法者真正全面、彻底、客观地认识和把握，因此，要苛求立法者实现预测所有可能出现的问题，并一一作出具体的、幅度适当的应对，显然不太可能，尽管这可以作为一个立法者应当努力追求的目标提出来。See Stephanie Amaru, A Natural Compromise; A Moderate Solution to the GMO Natural Labeling Dispute, Food and Drug Law Journal,Vol.69, No.4, 2014, pp.593-594. 作者简介：曹炜，法学博士，中国人民大学法学院讲师。

[38]约束主要考虑两个因素：一是专业因素，即专家是否满足相应的专业要求。政府的利益是否是实质性的。

[5]因此，对于转基因食品风险，立法者很难做出确定的判断。我国目前对于转基因食品风险事实查明阶段的裁量权限制不足，对于风险管理阶段的裁量权则限制过大。

这种情况下的健康保护任务比较明确，而且在规制技术上一般也比较简单：这就是对具体危险的防御。并对标识的方法和规范进行了规定。